O Informativo STF, periódico semanal do Supremo Tribunal Federal, apresenta, de forma objetiva e concisa, resumos das teses e conclusões dos principais julgamentos realizados pelos órgãos colegiados – Plenário e Turmas –, em ambiente presencial e virtual.
DIREITO ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA; ELEMENTO SUBJETIVO DO TIPO; PRESCRIÇÃO
DIREITO CONSTITUCIONAL – DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS
Nova Lei de Improbidade Administrativa e eficácia temporal – ARE 843989/PR (Tema 1.199 RG)
Tese fixada:“É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”
Resumo: A partir do advento da Lei 14.230/2021 (nova Lei de Improbidade Administrativa – LIA) — cuja publicação e entrada em vigor ocorreu em 26.10.2021 —, deixou de existir, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.
A alteração promovida pelo legislador no texto original da Lei 8.429/1992, no sentido de suprimir a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é clara e plenamente válida, pois a própria Constituição Federal delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos ímprobos, assim como a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF/1988, art. 37, § 4º).
Nada obstante, com o advento da nova lei, o agente público que culposamente causar dano ao erário, embora não mais responda por ato de improbidade administrativa, poderá responder civil e administrativamente pelo ato ilícito.
Por força do art. 5º, XXXVI, da CF/1988 (1), a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, promovida pela Lei 14.230/2021, é irretroativa, de modo que os seus efeitos não têm incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem durante o processo de execução das penas e seus incidentes.
O princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (CF/1988, art. 5º, XL) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do direito administrativo sancionador.
Referido princípio baseia-se em particularidades do direito penal, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no direito administrativo sancionador (2). Trata-se de regra de exceção que, como tal, deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos, especialmente porque, no âmbito da jurisdição civil, prevalece o princípio tempus regit actum (3).
Incide a Lei 14.230/2021 em relação aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência da Lei 8.429/1992, desde que não exista condenação transitada em julgado, cabendo ao juízo competente o exame da ocorrência de eventual dolo por parte do agente.
Diante da revogação expressa do texto legal anterior, não se admite a continuidade de uma investigação, uma ação de improbidade, ou uma sentença condenatória por improbidade com base em uma conduta culposa não mais tipificada legalmente.
Entretanto, a incidência dos efeitos da nova lei aos fatos pretéritos não implica a extinção automática das demandas, pois deve ser precedida da verificação, pelo juízo competente, do exato elemento subjetivo do tipo: se houver culpa, não se prosseguirá com o feito; se houver dolo, prosseguir-se-á. Essa medida é necessária porque, na vigência da Lei 8.429/1992, como não se exigia a definição de dolo ou culpa, muitas vezes a imputação era feita de modo genérico, sem especificar qual era o elemento subjetivo do tipo.
Nesse contexto, todos os atos processuais até então praticados são válidos, inclusive as provas produzidas, as quais poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal, assim como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário.
Os prazos prescricionais previstos na Lei 14.230/2021 (4) não retroagem, sendo aplicáveis a partir da publicação do novo texto legal (26.10.2021).
Isso se dá em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.
Com efeito, a inércia nunca poderá ser caracterizada por uma lei futura que, diminuindo os prazos prescricionais, passe a exigir o impossível, isto é, que, retroativamente, o poder público — que foi diligente e atuou dentro dos prazos à época existentes — cumpra algo até então inexistente (5). Por outro lado, a teor do que decidido pela Corte no Tema 897 de repercussão geral, permanecem imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na LIA (6).
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, ao apreciar o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, acompanhou os fundamentos do voto do ministro Alexandre de Moraes (relator). Vencidos, parcialmente e nos termos de seus respectivos votos, os ministros André Mendonça, Nunes Marques, Edson Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes.
(1) CF/1988: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;”
(2) Precedente citado: ARE 1019161 AgR.
(3) Precedentes citados: RE 415454 e RE 550910 AgR.
(4) Lei 8.429/1992, na redação da Lei 14.230/2021: “Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (…) § 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se: I – pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; II – pela publicação da sentença condenatória; III – pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; IV – pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; V – pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. § 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo. (…)”
(5) Precedentes citados: RE 1210551 AgR; RE 1244519 AgR; e RE 1243415 AgR-quarto.
(6) Precedente citado: RE 852475 (Tema 897 RG).
ARE 843989/PR, relator Min. Alexandre de Moraes, julgamento finalizado em 18.8.2022
DIREITO ADMINISTRATIVO – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA; PRIVATIZAÇÃO
DIREITO CONSTITUCIONAL – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
Privatização de empresa estatal e transferência de débitos judiciais ao estado – ADI 5271/MA
Resumo: É constitucional norma estadual que prevê a assunção de obrigações financeiras resultantes de sentença judicial proferida após a privatização de sociedade de economia mista prestadora de serviço público pelo respectivo estado.
No caso, a Lei 7.514/2000 do Estado do Maranhão dispõe sobre matérias administrativas relativas à desestatização de empresa estatal do setor de energia (Companhia Energética do Maranhão S.A – CEMAR) e à responsabilidade do estado na sucessão de obrigações extraordinárias decorrentes da reorganização administrativa, conteúdo inserido na competência outorgada constitucionalmente aos estados-membros (1).
A norma não cria despesas efetivas nem constitui privilégios fiscais concedidos à então estatal (2) (3). Ela também não viola o princípio da isonomia ou o ato jurídico perfeito. Isso porque, ao determinar a assunção de apenas alguns débitos, o legislador atuou dentro de seu espaço de discricionariedade, visando tornar a operação mais atrativa à luz do interesse público e estimular a aquisição. Ademais, a lei representa uma garantia adicional ao adimplemento de dívidas contratuais assumidas previamente pela CEMAR, pois a transferência das obrigações ao estado respeitou os contratos anteriormente celebrados, não havendo se falar em aceitação por encargos futuros.
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, conheceu parcialmente da ação e a julgou improcedente na parte conhecida.
(1) CF/1988: “Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (…) Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. § 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
(2) CF/1988: “Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (…) § 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.”
(3) Precedentes citados: ADI 5856; ADI 1440; e ADI 3599.
DIREITO CONSTITUCIONAL – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS; POLÍTICAS PÚBLICAS; SAÚDE DIREITO FINANCEIRO – RESPONSABILIDADE FISCAL
Covid-19: indenização por incapacidade ou morte de profissionais da saúde em razão da pandemia – ADI 6970/DF
Resumo: É constitucional norma federal que prevê compensação financeira de caráter indenizatório a ser paga pela União por incapacidade permanente para o trabalho ou morte de profissionais da saúde decorrentes do atendimento direto a pacientes acometidos pela Covid-19.
No caso, a Lei 14.128/2021 dispõe sobre política pública social para atender finalidade específica, com fundamento no dever estatal de promover políticas e programas de proteção e defesa da saúde. Ela não representa qualquer interferência sobre o regime jurídico de servidores públicos da União ou a estrutura e atribuições de órgãos da Administração Pública federal, inexistindo suposta violação à iniciativa privativa do Presidente da República (CF/1988, art. 61, § 1º) (1).
Ademais, a indenização prevista não configura despesa obrigatória de caráter continuado, eis que possui como justificativa específica o enfrentamento das consequências sociais e econômicas decorrentes da crise sanitária da Covid-19. Assim, o seu pagamento restringe-se ao período de calamidade pública e se insere no regime fiscal excepcional disposto pelas ECs 106/2020 e 109/2021, através das quais a observância de condicionantes fiscais foi flexibilizada, de modo que desnecessária a apresentação de estimativa do impacto orçamentário e financeiro (ADCT, art. 113) (2).
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, converteu o julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito e julgou improcedente a ação para declarar a constitucionalidade da Lei 14.128/2021.
(1) Precedentes citados: ARE 1281215 AgR; ADI 5677; ADI 4723; e ADI 2865.
(2) Precedentes citados: ADI 6625 MC-Ref e ADI 6357 MC-Ref.
DIREITO CONSTITUCIONAL – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS; SAÚDE
DIREITO DO CONSUMIDOR – TELEFONIA; INTERNET
Empresas de telefonia e internet: obrigatoriedade de inserção de mensagem nas faturas – ADI 6088/AM
Resumo: É constitucional norma estadual que, a pretexto de proteger a saúde pública, obriga as prestadoras de serviços de telefonia celular e de internet a inserirem, nas faturas de consumo, mensagem incentivadora à doação de sangue.
A competência suplementar dos estados somente pode ser afastada caso a norma federal regule determinada matéria de forma nítida e uniforme. Assim, deve haver um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, prevalecendo, a teor do princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro, uma presunção a favor da competência daqueles mais próximos dos interesses da população (1).
No caso, não há usurpação de competência privativa da União, visto que o valor constitucional primordialmente tutelado pela norma impugnada não é o serviço prestado por concessionárias de telecomunicações, mas a proteção e defesa da saúde, matéria sujeita à competência legislativa concorrente (CF/1988, art. 24, XII).
Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, conheceu parcialmente da ação e a julgou improcedente na parte conhecida para declarar a constitucionalidade da Lei 4.658/2018 do Estado do Amazonas (2).
(1) Precedentes citados: ADI 5356 e ADPF 109.
(2) Lei 4.658/2018 do Estado do Amazonas: “Art. 1º As empresas prestadoras de serviços e concessionárias de serviços de água, luz, telefone e internet ficam obrigadas a inserir, nas faturas de consumo, mensagem de incentivo à doação e sangue. Parágrafo único. A mensagem de que trata o caput deverá conter: I – a frase ‘Doe Sangue’; II – o sítio eletrônico do HEMOAM; III – o número do telefone para informações, disponibilizado pelo HEMOAM. Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
DIREITO ELEITORAL – CAMPANHA ELEITORAL; FINANCIAMENTO; FUNDOS
DIREITO CONSTITUCIONAL – HERMENÊUTICA JURÍDICA
Criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – ADI 5795/DF
Resumo: É constitucional a criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) por meio de norma infraconstitucional, dada a inexistência de obrigação ou proibição sobre o tema na CF/1988.
O Congresso Nacional entendeu que o método de financiamento de campanha até então em vigor, após a declaração de inconstitucionalidade das doações por pessoas jurídicas de direito privado (1), não se revelava suficiente para atender às demandas. Por essa razão, instituiu o FEFC, constituído apenas em anos eleitorais com destinação de parcela do orçamento da União e com objetivo exclusivo de financiar as campanhas eleitorais com recursos públicos (2).
A atual Constituição não contempla qualquer previsão que estabeleça a exclusividade do Fundo Partidário e impeça a criação de novos fundos destinados ao financiamento de partidos políticos e de campanhas eleitorais. Também não há dispositivo que imponha à temática sua veiculação somente por meio de Emenda à Constituição.
Nesse contexto, o exercício do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos impõe ao Poder Judiciário, por autocontenção, respeito ao espaço privativo de deliberação atribuído constitucionalmente aos demais Poderes da República, assim como às escolhas políticas legitimamente adotadas pelos parlamentares.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, converteu o julgamento da medida liminar em definitivo de mérito, conheceu parcialmente da ação, e a julgou improcedente na parte conhecida.
(1) Precedente citado: ADI 4650.
(2) Lei 9.504/1997: “Art. 16-C. O Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, em valor ao menos equivalente: (…) II – a 30% (trinta por cento) dos recursos da reserva específica de que trata o inciso II do § 3º do art. 12 da Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)”.
DIREITO TRIBUTÁRIO – IMPOSTOS; ICMS; ENERGIA ELÉTRICA; TELECOMUNICAÇÕES; PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE
ICMS: fixação de alíquotas sobre operações com energia elétrica e serviços de comunicação em percentuais superiores aos da alíquota geral do tributo – ADI 7111/PA, ADI 7113/TO, ADI 7116/MG, ADI 7119/RO e ADI 7122/GO
Resumo: São inconstitucionais normas estaduais que fixam a alíquota do ICMS para operações de fornecimento de energia elétrica e serviços de comunicação em patamar superior à cobrada sobre as operações em geral.
O legislador estadual fica limitado, para a fixação de alíquotas do ICMS, pelas balizas que norteiam o sistema constitucional tributário. Assim, diante do que impõem a seletividade tributária e seu critério da essencialidade, deve ser garantida, nos casos, a aplicação do princípio da seletividade, o qual determina a incidência de alíquotas mais baixas sobre os produtos e serviços considerados essenciais e indispensáveis à subsistência digna dos cidadãos, visando à justiça fiscal.
Esse foi o entendimento consolidado pelo Tribunal no julgamento do RE 714139/SC (Tema 745 da sistemática da repercussão geral), reafirmado recentemente no julgamento das ADIs 7117/SC e 7123/DF, oportunidade na qual normas de conteúdo idêntico aos ora impugnados foram declaradas inconstitucionais (1).
Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, em julgamento conjunto, julgou procedentes as ações para declarar a inconstitucionalidade (i) do art. 12, I, b, e III, a, da Lei 5.530/1989 do Estado do Pará; (ii) do art. 27, I, a, e VI, da Lei 1.287/2001 do Estado do Tocantins; (iii) do art. 12, g.2 e j, da Lei 6.763/1975 do Estado de Minas Gerais; (iv) do art. 27, I, e e f, itens 2 e 5, da Lei 688/1996 do Estado de Rondônia; e (v) do art. 27, III, a, e XI, a e b, item 1, da Lei 11.651/1991 do Estado de Goiás.
Ademais, nas cinco ações, modulou os efeitos da decisão para estipular que a declaração de inconstitucionalidade produza efeitos a partir do exercício financeiro de 2024.
(1) Precedentes citados: RE 714139 (Tema 745 RG); ADI 7117; e ADI 7123
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Informativo nº 1065/2022. Disponível em <https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/informativoSTF/anexo/Informativo_PDF/Informativo_stf_1065.pdf>
